Du 07 au 10 octobre 2014, les acteurs de la Société Civile congolaise

se sont réunis à Kinshasa pour analyser le rapport de la Cour des Comptes sur la reddition des comptes de l’exercice 2012. Une activité qui s’inscrit dans le cadre du contrôle citoyen de la gestion de Finances Publiques, organisée par l’Observatoire de la Dépense Publiques, ODEP, avec l’appui de la Fondation Sud-Africaine Open Society Initiative for Southern Africa, OSISA.  L’Analyse du rapport sur la reddition 2012 met en exergue les progrès réalisés par le Gouvernement, mais expose aussi les pratiques et disfonctionnements qu’il faut définitivement bannir. Ce rapport a été présenté à la presse le Mardi 29 Octobre 2014, à kinshasa.

L’analyse du rapport général sur la reddition des comptes 2012  réalisée par la Société Civile concerne cinq parties du rapport présenté par la Cour des Comptes à savoir : les résultats généraux de l’exécution de la loi de Finances n°12/002 du 20 juillet 2012, les recettes, les dépenses courantes, les dépenses d’investissement, la gestion des Autorisations budgétaires.

Les résultats généraux de l’exécution de la loi de Finances n°12/002 du 20 juillet 2012

En exécution de la disposition de l’article 14 de la loi du 13 juillet 2011, la société civile constate que la loi de finances n°12/02, du 20 juillet 2012, avait arrêté, en recettes comme en dépenses, le budget du pouvoir central à CDF 6.609.171.209.773,00.

Les résultats généraux de l’exécution de la loi de finances de l’année 2012, se présentent comme suit : Recettes totales : CDF 4.333.730.669.670,48 ; Dépenses totales : CDF 3.902.441.432.827,81 ; Excédent : CDF 431.289.236.842,67.

La cour des comptes, de son côté, a émis des réserves quant au respect du principe de l’annualité par le Gouvernement tel que prescrit dans l’article 5 de la LOFIP. Car, l’exercice budgétaire s’étend sur une année civile allant du 1^er janvier au 31 décembre.

Promulgué le 20 juillet 2012, le budget du pouvoir central de l’exercice 2012 n’a pas été exécuté pendant un exercice budgétaire, comme le veut la loi. Pour la cour des comptes, la loi portant reddition des comptes telle que présentée par le gouvernement n’est, à strictement parlée, ni exhaustive, ni sincère, puisque  ne portant que sur les 5 mois. Les 7 autres mois ont été couverts par des crédits provisoires.

Au-delà du principe d’annualité, la société civile souligne les disfonctionnements récurent du calendrier budgétaire dont les étapes essentielles sont : la détermination des perspectives budgétaires (Janvier- Mars) ; la fixation du plafond et arbitrage budgétaire (Avril- Juin) ; la mise au point définitive du projet du budget (Juillet-Septembre).

Si, ce calendrier avait été suivi, le projet du budget 2012 aurait été finalisé en septembre 2011 et soumis à l’approbation de l’Assemblée Nationale.

Quant aux moins-values en recettes, le rapport de la cour des comptes relève que le premier alinéa de l’article 1^er du projet de  loi portant reddition des comptes du budget du pouvoir central pour l’exercice 2012 fait état de CDF 4.33.730.669.670, 48 des recettes réalisées. Comparées aux prévisions de CDF 6.609.171.209.773,00, il se dégage une moins-value globale de CDF 2.275.440.540.102,52, soit 34,43%.

La moins-value globale la plus significative concerne les recettes extérieures (70,44%), par rapport aux recettes internes (14,57%).

En examinant minutieusement les recettes réalisées, la société civile révèle qu’il se  pose d’abord un problème de coulage des recettes et ensuite une vaste pratique d’évasion des recettes. Cette observation est consécutive aux mutismes gardés par le Gouvernement relatif à la correspondance du syndicat des comptables des agents et fonctionnaires de l’Etat, SCAFE. Correspondance adressée au Directeur Chef de Service de la Comptabilité Publique, reçue le 18 septembre 2012, à la Cour des Comptes. Ce document indique que depuis bientôt 4 ans, il n’y a plus de fourniture des imprimés auprès des Bureaux Comptables. Cette carence des imprimés a occasionné la mise sur le marché parallèle par des commerçants des livres de caisse que les comptables sont obligés de payer avec leurs ressources propres.

A lumière de cette correspondance, il s’avère que l’ensemble des imprimés des valeurs sont devenus des fonds de commerce des comptables publics transformés en commerçants.

Concernant les crédits disponibles, l’exécution de dépenses durant l’exercice 2012 fait apparaitre des sous-consommation et non-consommations des crédits de 40,95% se traduisant par d’importants crédits disponibles.

Il se dégage des crédits disponibles à la fin de l’exercice représentant 40,95% du total des prévisions, soit CDF 2.706.729.776.945,19 pour des paiements de CDF 3.902.441.432.827,81.

La rubrique « Equipement » détient le taux global le plus élevé des crédits disponibles : 66,58 % tandis que celle des « dépenses du personnel », le plus faible, en l’occurrence 8,7%.

Se référant à l’article 29 alinéa 3 de la LOFIP, le Gouvernement sollicite l’annulation de CDF 1.462.044.703.353,10 restés disponibles au titre de divers articles de dépenses courantes, en ne fournissant aucune explication sur ce montant. Alors que  ce montant représente 39,79% des crédits de paiement de l’exercice et qui n’ont pas bénéficié aux services concernés.

Se fondant encore sur l’article 53 de la LOFIP, le Gouvernement a sollicité le report à l’exercice suivant, de CDF 2.403.472.234.831,62 restés disponibles au titre de divers articles des dépenses en capital, en ne fournissant pas des explications à ce sujet. Aussi, ces crédits disponibles représentent 81,87% de paiement de l’exercice qui n’a pas servi au financement de projets d’investissement retenus au budget.

Au cours de l’exercice 2012, le Gouvernement a payé CDF 8.127.697.804,55 contre CDF 2.960.007.712,00 prévus soit un dépassement de CDF 5.167.690.092,55, soit 174,58%.

Au sujet de ces dépassements des crédits, la Cour des Comptes rappelle les termes de l’article 38 de la LOFIP qui prescrit que, sous réserve des crédits évaluatifs et provisionnels dont question aux articles 39 et 40 : « les crédits budgétaires sont limitatifs. Les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées ni ordonnancées au-delà des dotations budgétaires. »

La Cour relève aussi, l’absence de lois de finances rectificatives du budget, prévues par les articles 26 et 27 de la LOFIP. La cour des comptes constate l’incapacité du Gouvernement d’exécuter les dépenses publiques à  hauteur des recettes réalisées de CDF 4.333.730.669.670,48.

Le bonus de CDF 431.289.236.842,67 aurait pu servir à payer les dépenses aussi bien courantes qu’en capital de l’exercice, plutôt qu’à « constituer les provisions destinées à financer les investissements dans les secteurs productifs de croissance ».

La société civile constate une violation par le gouvernement de la loi de finances qui l’autorise  à recouvrer les recettes et engager les dépenses. Elle note  une contradiction dans la mesure où le Gouvernement réalise des excédents et s’abstient à exécuter ses propres dépenses. La société civile se rallie au point de vue la  cour des comptes  qui a conclu en disant que les mêmes faiblesses continuent d’affecter la gestion budgétaire.

Concernant les dépenses, la Société Civile constate que d’importants crédits restés disponibles en fin d’exercice tombent en annulation au titre des dépenses courantes : les services qui devaient en bénéficier éprouvent d’énormes difficultés pour fonctionner, tandis que parallèlement, certains autres consomment leurs crédits en dépassement. Par ailleurs, des crédits d’investissement disponibles en fin d’exercice sont reportés, alors que des projets inscrits au budget attendent le financement ; la cour des comptes relève l’absence de lois de finances rectificatives, en particulier pour le cas des dépassements de crédits rencontrés.

Analyse sur la mobilisation des recettes

Sur des prévisions de CDF 6.609.171.209.773,00, les recettes perçues ont totalisé CDF 4.333.730.699.670,48, soit une réalisation de 65,57% se traduisant par une moins-value globale de l’ordre de CDF 2.275.440.540.102,52 (34,43%) résultant de la différence entre les prévisions et les réalisations.

Toutes les régies financières ont accusé une contre-performance dans leur mission de recouvrement des recettes budgétaires. Une plus-value de CDF 207.572.261.236,04 a été réalisée sur le pas de porte minier et ce, au titre de recettes exceptionnelles.

Par rapport à cela, la société civile indique que la cour des comptes a relevé les observations ci-après : le Gouvernement a réalisé des recettes en-deçà des prévisions (CDF 4.333.730.699.670,48, sur CDF 6.609.171.209.773,00), et n’a pu user de ces ressources pour faire face aux dépenses de même ordre, mais réalise un excédent de CDF 431.289.236.842,67, qu’il destine à « constituer les provisions destinées à financer les investissements dans les secteurs productifs de croissance »

A cette question, le Ministre Délégué aux Finances a répondu que  « nul n’ignore que depuis le pillage de 1991, l’économie du pays a été effondrée et qu’il fallait la relancer mordicus ».

Préoccupé par cette relance, le Gouvernement déploie tous ses efforts pour reconstituer le tissu économique. C’est dans cette optique que l’excédent de FC 431.289.236.842,67 a été destiné à financer les investissements dans les secteurs productifs porteurs de croissance.

Néanmoins, il y a lieu de retenir que sur le plan comptable et dans le respect de l’article 30 de la LOFIP, cet excédent est bel et bien repris à l’article 16 du projet de loi portant reddition des comptes 2012 du pouvoir sous examen.

En ce qui concerne l’Avis de la Cour des comptes, cette institution indique que la question des soldes des gestions budgétaires est réglée par l’article 30 in fine de la LOFIP qui prescrit : « la loi portant reddition des comptes qui autorise l’inscription des résultats définitifs des opérations au compte consolidé destiné à l’enregistrement des soldes positifs ou négatifs obtenus au cours des différentes gestions budgétaires ».

La Cour des Comptes rappelle qu’elle ne dispose toujours pas d’informations précises.

La société civile constate malheureusement  que le gouvernement ne dispose pas des Plans de développement ni des programmes des investissements publics destinés à la réalisation du plan. Cela veut dire que l’affectation proposée par le gouvernement des crédits disponibles n’est  pas crédibles car ne sachant pas à quels investissements seraient destinés ces fonds.

S’agissant des prévisions de CDF 6.609.171.209.773,00, les recettes du pouvoir central ont été réalisées à hauteur de CDF 4.333.730.669.670,48, soit 65,57 %, contre 51,72% en 2011. La Cour des Comptes a soulevé quelques observations pertinentes sur la contreperformance des 3 Régies financières : les moins-values relevées dans les recettes des DGDA constituant ainsi des fautes de gestion, au sens de l’article 129 de la LOFIP.

Le Gouvernement explique ces moins-values des recettes des Douanes et Accises par les éléments suivants : l’exonération des marchés publics à financement extérieur ; les exonérations à titre dérogatoire octroyée dans le cadre du contrat programme à certaines entreprises commerciales comme MIDEMA, MARSAVCO et UPAK ; la prise en charge d’une partie de la fiscalité pétrolière, provoquant ainsi un manque à gagner considérable ; l’ensablement du bief maritime entravant ainsi le passage des navires.

Les moins-values relevées dans les recettes des DGI constituent des fautes de gestion, au sens de l’article 129 de la LOFIP. Le Gouvernement a avancé les arguments suivants pour expliquer les moins-values des recettes des impôts : la difficulté de la mise en œuvre de la TVA en sa première année ; la mentalité de certains assujettis ayant perçu la TVA sans pouvoir la verser au compte du trésor public ; le refus de certaines  grandes sociétés d’entrer dans le champ d’assujettissement de la TVA.

Les moins-values relevées dans les recettes des DGRAD constituent des fautes de gestion, au sens de l’article 129 de la LOFIP.

Le Gouvernement énumère dix facteurs explicatifs de ces moins-values, parmi lesquels on cite : l’accaparement, par les provinces, de certains actes générateurs des recettes à caractère national dans le domaine foncier ; La problématique des licences des PTT : difficulté de paiement des dettes par les sociétés de communication cellulaire (taxe de régulation, taxe sur le chiffre d’affaires) ; ces sociétés minorent la base taxable, étant donné que l’Etat ne dispose pas de moyens de contrôle adéquats de contrôle, Switch ou Gateway, par exemple ; La surestimation des prévisions dans le secteur des mines ; Le non recouvrement de la redevance minière dans d’autres provinces, hormis le Katanga ; La sous-évaluation caractérisée de la redevance minière, faute de moyen de contrôle sur le taux d’humidité des minerais, entrainant des frais déductibles qu’ils affichent, avec, comme conséquence, la réduction de la base taxable.

Les avis de la Cour des Comptes au sujet des moins-values révèlent de manière générale que, les dispositions susceptibles de conduire à un meilleur encadrement des recettes des 3 régies financières relèvent du gouvernement. Le défaut d’anticipation en matière fait que la responsabilité des moins-values relevées par la Cour devrait lui incomber.

La Société Civile approuve globalement les observations de la Cour des comptes mais approfondi son analyse sur quelques cas spécifiques notamment les exonérations octroyées à certaines entreprises : MIDEMA, MARSAVCO et UPAK.

L’achat en abondance de consommation intermédiaire à l’étranger par ces entreprises crée une grande valeur ajoutée qui profite aux fournisseurs étrangers et qui se chiffre en milliards de dollars cumulés sur plusieurs années. Ce qui aurait pu servir au développement de l’économie nationale, réduire la pauvreté et créer des nombreux emplois en milieu rural qui en conséquence  favorise une  paix durable.

Dès lors, la Société Civile se pose la question sur le fondement économique et sociale de ces exonérations.

L’Observation de la Cour des Comptes par rapport aux recettes des entreprises du portefeuille indique que le système de paiement des avances sur dividendes, tel qu’il est pratiqué, contribue à la décapitalisation des entreprises et a un impact négatif sur le cadre macroéconomique du pays.

Ainsi, déjà en 2005, la cour des comptes recommandait au Gouvernement : de contraindre, toutes affaires cessantes, les entreprises publiques  de leurs états financiers afin de lui permettre  non seulement d’évaluer leurs performances mais également de prélever sa part de dividendes sur une base objective et saine ; de s’abstenir de prélever un dividende auprès des entreprises publiques déficitaires comme c’est le cas au cours de l’exercice budgétaire 2002.

Par rapport aux recettes des pétroliers producteurs, la Cour de Comptes constate que le Gouvernement explique la moins-value  par la baisse de la production et celle du coût du brut sur le marché international.

La société civile s’interroge sur la gestion de secteur pétrolier. La production actuelle connue pourrait couvrir  environs deux fois le besoins nationaux en  consommation du produit pétrolier. Pourquoi vivons-nous des importations du brut étranger ? Où va la production de la RDC.

Par rapport aux recettes des chancelleries, la Cour des Comptes  rappelle au sujet l’article 7 de la LOFIP est claire, car il souligne le principe de l’universalité : « Le montant intégral des produits est enregistré sans contraction entre les recettes et les dépenses et, par conséquent, entre les dettes et les créances. L’ensemble de recettes assure l’exécution de l’ensemble de dépenses sans aucune affectation de leur produit  à des dépenses particulières ».

La Société Civile se  rallie aux observations de la Cour des Comptes, mais en même temps pose au gouvernement les problèmes de fonctionnement des ambassades et de la redéfinition de leurs rôles quant aux informations qu’elles devaient fournir aux opérateurs économiques  et aux administrations publiques pour le besoin du développement du pays.

Analyse des dépenses courantes

Prévues pour CDF 6.609.171.209.773,00, les dépenses du programme du Gouvernement ont connu une exécution de 3 902 441 432 827,81, soit 59,05 %. Arrêtées à CDF 3.673.488.061.148,00 les prévisions des dépenses courantes de l’exercice 2012 ont connu une évolution négative de l’ordre de 3,77%, en comparaison à celles de l’exercice 2011, qui se chiffraient à CDF 3.817.509.628.491,00.

Les dépenses courantes ont été exécutées à concurrence de CDF 2.975.188.713.297,38 sur des prévisions de CDF 3.673.488.061.148,00, soit 80,99% contre 82,57% pour l’exercice 2011, soit CDF 3.151.944.674.068,16 sur des prévisions de CDF 3.817.509.628.491,00.

Les rubriques Rémunérations, Fonctionnement des Ministères, Fonctionnement des Institutions et Dette Publique en capital, représentent 73,05% des dépenses courantes en 2012.

L’évolution des quatre rubriques précitées est illustrée de la manière suivante : «  pour toute la période de 2009 à 2012, les dépenses ont connu un accroissement de : 104,01 % pour les Rémunérations ; 127,83 % pour le fonctionnement des Ministères ; 214,58% pour le fonctionnement des Institutions ; 133,85 % pour la Dette Publique en capital ».

Six institutions ont enregistré, pendant la période, une consommation de 91,72% sur le total de dépenses effectives de fonctionnement.

Il s’agit de : Présidence de la République : 35,81% ; Assemblée Nationale : 25,28% ; Sénat : 9,46% ; Primature : 7,81% ; Délégation Générale de la Francophonie : 7,48% ; CENI : 5,88%

La Présidence de la République et l’Assemblée Nationale totalisent à elles seules, 61,09%.

Aucune institution de l’opposition Politique n’a bénéficié d’un paiement.

Les dépenses de fonctionnement cumulées de la période pour 56 Ministères répertoriés ont atteint CDF 1.327.781.838.234,34.

Ces Ministères, représentent 17,86% de l’ensemble et ont bénéficié des frais de fonctionnement jusqu’à concurrence de CDF 1.119.880.757.248,39 sur un total de CDF 1.327.781.838.234,34, soit 84,34%

L’analyse des dépenses courantes de l’exercice 2012 a abouti pratiquement au même constat que celle des dépenses courantes des exercices antérieurs : des dépassements des crédits ; des sous-consommations des crédits ; Des non-consommations des crédits ; Des dépenses effectuées sans crédits préalables.

Ce constat amène la cour des comptes à insister sur le respect des exigences budgétaires, en vue de l’amélioration de la gestion des finances publiques, synonyme de bonne gouvernance.

Les crédits d’investissement de l’exercice 2012 ont été arrêtés à CDF 2.935.683.148.625,00 contre CDF 2.928.814.470.002,00 en 2011, soit un accroissement de CDF 6.868.678.623 (0,23%).

Les crédits prévisionnels d’investissement représentent 44,42% en 2012, contre 43,41% en 2011.

Les prévisions des dépenses d’investissement ont augmenté de 0,23% entre les exercices 2011 et 2012. Trois rubriques ont connu un accroissement de : « 21,64 % pour les transferts aux Provinces et ETD ; 208,44% pour la contrepartie des projets ; 27,62% pour les ressources Propres ». Une rubrique, les ressources extérieures a connu une diminution de 10,45%. 

Quant à l’accroissement/période, il est de : 928,36% pour la contrepartie des projets ; 133,32% pour les Ressources propres ; 199,04% pour les Ressources extérieures et 276,91% pour les Transferts aux Provinces et ETD.

Exécution du budget d’investissement

Les paiements des dépenses d’investissement de l’exercice 2012 ont été exécutés à hauteur de CDF 927.252.719.530,43 sur des prévisions de CDF 2.935.683.148.625,00, soit un taux d’exécution de 31,59%, contre 31,33 % pour l’exercice 2011. Le montant de CDF 927.252.719.530,43 a financé 196 projets dont 9 projets non budgétés en 2012, contre 60 en 2011.

Les financements ont été exécutés à moins de 40%, soit : Ressources propres : 37,63% ; Ressources Extérieures : 35,86 % ; Transferts aux Provinces et ETD : 21,73 % ; Contrepartie des projets : 14,46%. La cour observe que comme en 2012, le financement du budget d’investissement est tributaire des ressources extérieures : Prévisions : 65,92% ; Exécution : 74,84%.

La part des dépenses d’investissement CDF 927.252.719.530,43 dans le total des dépenses de l’exercice CDF 3.902.441.432.819,81 est de 23,76%.

Gestion des autorisations budgétaires

Sur CDF 6.609.171.209.773,00 des autorisations budgétaires accordées, l’exécution se situe à hauteur de CDF 3.902.441.432.819,81, soit 59,05 %.

Les dépenses exécutées se subdivisent en dépenses courantes CDF 2.975.188.713.289,38, soit 76,24 % et en dépenses d’investissement CDF 927.252.719.530,43, soit 23,76%.

Les crédits budgétaires non consommés s’élèvent à CDF 2.174.876.194.197,00 répartis comme suit : Dépenses courantes : CDF 339.871.377.242,00 ; Dépenses d’investissements : CDF 1.835.004.816.955,00.

La non-consommation des crédits accordés entraîne, pour les institutions, administrations et services qui la subissent, des dysfonctionnements évidents.

S’agissant des dépenses d’investissements, le non-paiement des crédits accordés entrave la réalisation des projets d’investissement pourtant nécessaires au développement du pays.

La Société Civile déplore que d’un côté on prône le progrès social et de l’autre ce sont les secteurs de base comme l’éducation, la santé, l’agriculture et le développement rural, qui souffrent le plus de non consommation les plus significatives des crédits en dépenses courante comme en dépenses d’investissements.

Le pouvoir judiciaire, éternel parent pauvre des trois pouvoirs en RDC, ne peut même pas recevoir tous les maigres crédits lui octroyés. Comme promouvoir la bonne gouvernance, l’équité, la justice pour tous lorsque les institutions judiciaires manquent des moyens.

La Cour des Comptes observe que la consommation des crédits en dépassement est récurrente : il s’agit là d’une pratique qui viole aussi bien la loi de finances de l’année que celle relative aux finances publiques « LOFIP », spécialement en son article 38.

La Société Civile fait remarquer que le rapport de la Cour des Comptes met en avant une logique quasi idéologique d’engraissement d’une bourgeoisie d’Etat au détriment des classes moyennes et des classes populaires. La consommation des crédits en dépassement des dépenses courantes va vers la Présidence de la République, la primature, le parlement, les Ministères des Finances et Budget, le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, etc.

Cependant, comme la Cour des Comptes, la Société Civile tient à souligner l’effort du  Gouvernement d’avoir élaboré et transmis à la Cour la loi portant reddition des Comptes du budget du pouvoir central pour l’exercice 2012, rompant ainsi avec une longue tradition de non élaboration de ce type de loi. Au-delà du principe d’annualité, la Société Civile souligne les disfonctionnements récurent du calendrier budgétaire dont les étapes essentielles sont : La détermination des perspectives budgétaire (janvier- mars), la fixation du plafond et arbitrage budgétaire (avril- juin), la mise au point définitive du projet du budget (juillet-septembre).

S’agissant des recettes, il faut repenser les exonérations octroyées à certaines entreprises : MIDEMA, MARSAVCO et UPAK.

La société civile pense qu’avec la lutte contre le coulage des recettes, la corruption et l’impunité, le gouvernement peut d’avantage mobiliser les recettes internes et réduire la dépendance du budget et du pays vis-à-vis de l’extérieure et consolider l’indépendance nationale.